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在这时候，就要提出“宦皇帝者”的问题了。在张家山汉简《二年律令》之中，多次出现一种叫作“宦皇帝者”的人，有时简称为“宦”。“宦皇帝者”在汉代史籍中也能看到。而且在秦国的睡虎地秦简中，就有了“宦及知于王”的提法，而这与“宦皇帝者”应是类似概念。进一步考察显示，《二年律令》中的帝国臣民，经常被分为三大类：第一是“宦”，第二是“吏”，第三类是“徭使有事”。比如《津关令》中的“关外人宦、为吏若徭使有事关中”一句，就表明“宦”、“吏”和“徭使有事”是三分概念。睡虎地秦简《秦律十八种·仓律》中，恰好也看到了“宦者”、“都官吏”、“都官人有事”的三分概念。那么这种“三分法”，先秦已经有了。
“吏”是行政官员。“徭使有事”者是平民服役者。从《二年律令》看，“徭使有事”属“非吏”一类。汉代史籍中有“吏、徒”并称的提法，“徭使有事”相当于“吏、徒”中的“徒”。“吏”是王朝官吏，承担着帝国的行政；“徒”是服役的平民，承担着帝国的徭役。然则上述“三分法”的依据，是其职事性质的不同。那么“宦皇帝者”是些什么人，又承担什么职事呢？据我们考察，“宦皇帝者”包括宦官，但此外还包括大夫、郎官、谒者，以及皇帝与太子的各种侍从，如侍中、常侍、给事中，太子先马、太子庶子、太子舍人等。这些官职的共同特征，是直接奉侍皇帝（及皇族）。他们构成了一个侍臣、从官或说是内官系统。“宦皇帝者”是较早的称呼，从汉史看，后来他们改以“大夫、郎从官”为称了。“从官”就是皇帝的各色侍从2。
由此我们就看到了一种特殊的职类观念：担任“吏”即担任行政官吏，是为“仕”；不承担国家行政、直接奉侍皇帝，是为“宦”。后代仕、宦通用，先秦到汉初则不尽然，“宦”有时候是特指，是担任从官，不一定特指阉人。
“宦皇帝者”的概念或“仕、宦有别”的观念，与“比秩”有什么关系呢？请看以下两点：第一，审视《二年律令·秩律》，可发现几乎所有属于“宦皇帝者”的官职，都没有列入《秩律》3。第二，从《汉书·百官公卿表》及《汉书》《汉旧仪》等材料看，西汉中期以后“宦皇帝者”诸官有秩级了，然而它们大抵都在“比秩”。例如，中大夫更名为光禄大夫，秩比二千石；谒者秩比六百石，中郎秩比六百石，侍郎秩比四百石，郎中秩比三百石或比二百石，太子洗马比六百石，太子舍人秩比二百石。
根据第一点，我们判断“宦皇帝者”
